引发各级当局、投资商和苍保存眷的“地盘新政”终究以国务院文件出台了——即《国务院关于深化鼎新严酷地盘管理的决定》（国发28号文，以下简称《决定》）。与此相配套，国土资本部还将出台一系列详细实行方式。

《决定》的出台，直接对应的是自本年5月1日开端实行的 “三个停息”。这半年的停息，表现了地盘供应在本轮宏不雅经济调控中起到了首要感化。为此，国务院明白将地盘作为宏不雅经济的调控手腕之一。

在“三个停息”的半年中，国务院、国土资本部、中心财经领导小组等中心当局部门重点做了两项事情：一是整理地盘市场秩序，如清理各种开辟区、查处背法批地占地案件，“铁本领件”就是一个典范；二是在调研的根本上，制定地盘管理轨制鼎新计划，包含地盘管理法的修订、征地轨制鼎新、地盘管理体系体例变化等。

本年7月，国土资本部还专门建立了加强地盘管理轨制扶植领导小组，目标是制定具有可把持性的地盘管理轨制鼎新计划。有人称之为地盘管理的“百日维新”，即用100天的时候制定出中国耕地保重长效机制的方式，重点是要办理耕地保重和都会地盘利用问题。

业界所谓的“地盘新政”究竟新在那边呢？是不是会带来地盘管理轨制的庞大年夜变化？ 《决定》中常常利用的词有“夸大年夜”、“建立”和“完善”。经由过程《决定》，可以看出中国土地管理轨制的鼎新标的目标。

严酷依法行政

《决定》夸大年夜了地盘的依法管理，即严酷履行地盘管理法律法规。包含依法用地和依法保重耕地，调和好耕地保重和经济发展的干系；各级当局按法定权限依法批地；依法履行耕地的占补均衡，包管中国有必然命目和质量的耕地；依法出让地盘，制止压低地盘代价；夸大年夜背法必究。

以上划定，申明地盘管理夸大年夜严酷依法行政，加强原有地盘管理轨制的实行事情。简略地说，就是要把已制定的各项地盘管理轨制，包含法律法规、行政管理等内容，严酷落实下往，而不是现在的在地盘管理问题上遍及地“有法不依、法律不严”，特别是要以法律为绳尺范例当局在地盘管理上的行政行动。

从本年年初开端，中心当局对处所的地盘背法行动举行了较为全面的清理和整理。中国现行的地盘管理法律法规制定得不克不及说不严酷，但是问题就在于有法不依。天下每年十几万起的地盘背法案件，此中80％90％是当局背法行动，触及大年夜面积的地盘背法案件一样平常都有处所当局介入。换言之，粉碎地盘市场秩序、背法占地批地的不是他人，恰是该当给市场主体供应公道、公允、开放、有序的优良发展环境的当局，当局介入了“与夷易近争利”的市场竞争。这类行动无疑该当遭到停止。

另有一点须要留意：处所当局要依法行政，中心当局更要依法行政。对处所当局的行政背法行动，中心当局是有义务的，这个义务当然不但指“掉察”，没有监督好处所当局的行动，更首要的是表现在中心当局在地盘资本管理行政行动上。不管是作为中心当局构成部门的国度地盘行政管理机构，还是中心当局，触及天下性行政政策的制定、履行和落实，或是管理体系体例的调剂，都该当遵守严酷的法律法度，慎用手中的行政权力。

实行地盘打算管理

地盘打算的实行管理在《决定》中据有首要篇幅。《决定》夸大年夜，要制止背法点窜地盘利用团体打算、都会团体打算、村落和集镇打算，地盘利用团体打算是其他两个打算的根本；获得新增扶植用地必需知足打算前提和农地转用打算指标，转用的总量和速率从严节制；严酷保重根基农田，根基农田一经肯定不成变动，符合法定前提变动需报国务院批准；项目立项须要举行项目用地预审，没有项目用地预审的，发改部门不予立项；夸大年夜村镇扶植管理，鼓动鼓励农村扶植用地整理，城镇扶植用地增加要与农村扶植用地减少挂钩，农夷易近团体扶植用地利用权可以依法流转。

打算是龙头，但中国遍及存在重打算轻管理，有人戏称“打算打算墙上挂挂”。还因为有些处所打算贫乏科学性，难以指导实际，故把打算称之为“鬼划”。《决定》夸大年夜各打算的调和。在打算实行方面，夸大年夜农地转用指标的管理，此中项目用地预审轨制是一个大年夜的转变。

在原政策框架下，地盘供应是被动式的，即发改部门（原计委）立项，国土部门办手续，一旦发明地盘不符合打算，投资商已把“生米煮成熟饭了”，使得打算的严峻性、法律性大年夜打扣头。经由过程项目预审达到农地转用总量和速率的节制，从而保重根基农田的目标，这应当是《决定》的立异。

同时，《决定》对团体扶植用地的增减、农村扶植用地整理、团体扶植用地流转的划定，是对农夷易近财权的一个必然。

《决定》还建立地盘利用尺度，鼓动鼓励集约利用地盘。制定《国度制止供地目次、国度限定供地目次》，用经济手腕、税罢手腕调剂地盘好处分派，如别墅用地、高尔夫球场、花圃式工厂等休止供地。严酷地盘利用前提，地盘利用者必需按条约的用处、利用强度（容积率）利用地盘，财产用地要包管投资量。

在这里，地盘利用尺度很首要。有了尺度，地盘的出让就有根据，并可对集约利用地盘举行鼓动鼓励，对粗放乃至是浪费地盘的不予供地。假定没有制定详细的可把持性的尺度，履行起来就有困难。

完善征地补偿

完善征地补偿和农夷易近安设轨制，切实保障被征地农夷易近的好处，健全征地法度，是《决定》的一个首要内容。征地依法报批前，拟征地的用处、地位、补偿尺度、安设路子要奉告被征地农夷易近；对拟征地盘近况的查询拜访结果，须经被征地农村团体经济构造和农户确认；确有须要的，国土资本部门该当遵循有关划定构造听证。

近年因征地问题产生的社会辩论和胶葛较为凸起，引发了中心当局的高度正视。因此《决定》对农夷易近好处，特别是被征地农夷易近的好处提出了明白的保重办法，即在包管地盘获得效力的前提下，兼顾农夷易近补偿的公允。

当然另有许多问题须要界定清晰。如如何才算“完善”，何为“妥当”？这明显没有一个可以遵守的客不雅尺度。实际上，鼎新不是一个须要提高“补偿尺度”的问题，而是补偿的原则问题——是采取出产投进补偿还是财产补偿？假定是后者，该当以市场价为根据，而市场价的构成须要有较为成熟的市场机制；较为成熟的市场机制的构成又有赖于对私家或私家团体地盘财产权力的有用的保重，制止来自他人（或构造）特别是当局的侵犯。因为假定是一样平常的夷易近事主体侵犯农夷易近地盘财产权力，当局可以充当“第三方”的裁判角色，或可以诉诸法律；而来自当局的侵犯，则必需有一个充足强大年夜的“中立”机构来举行评判和讯断。这个角色只能由独立于当局的司法机构来完成。

建立各级当局责权力轨制

《决定》夸大年夜建立中心和处所各级当局明白的责权力轨制。

此中，中心权力在于调控新增扶植用地总量，处所的义务是盘活存量扶植用地，保重和合理利用地盘。在确保严酷实行地盘利用团体打算，不冲破地盘利用年度打算的前提下，省、自治区、直辖市人夷易近当局可以兼顾本行政地区内的用地安排。处所各级人夷易近当局要对地盘利用团体打算肯定的本行政地区内的耕地保有量和根基农田保重面积卖力，当局主方法导是第一义务人。处所各级人夷易近当局都要建立相应的事情轨制，采纳多种情势，确保耕地保重目标落实到基层。建立耕地保重义务的考核体系，国务院向各省、自治区、直辖市下达耕地保重义务考核目标。国务院按期向各省、自治区、直辖市下达耕地保重义务考核目标。各省、自治区、直辖市人夷易近当局每年要向国务院陈述耕地保重义务目标的实行环境。

经由过程明白界定和辨别中心、省、处所三级当局在地盘行政管理中的职责和任务，可使各级当局权责明白。比方在耕地保重问题上，中心当局肯定和下达根基农田保重指标、农用地转用年度打算指标，和审批占用根基农田的项目。省一级地盘行政管理机构则卖力监督、检察处所当局的详细行政行动，通常触及农用地转为非农的由省一级直至中心当局审批。省级以下的地盘行政管理机构则卖力将根基农田落实到地块和小我，只有保重的职责和任务，而无审批转用的权力。这也是《决定》的又一立异。

综上所述，不难看出，《决定》是要在《地盘管理法》及相干法律全面修订、调剂及当局管理体系体例变化之前，办理地盘管理政策衔接问题。《决定》不成能对原有地盘管理轨制有大年夜的调剂或点窜，只能是一种对本来体系体例的完善和修补，或说是强化之前的管理和轨制。

轨制变迁具有路径依托性。对《决定》，我们该当以一种“实际”的目光来对待。地盘管理轨制的鼎新不成能“一步到位”，《决定》是当局加强自我管理与变化的一个提高，但要从底子上办理地盘管理中呈现的诸多问题，另有赖于地盘及其他财产产权轨制的完善、宪政轨制的建立和法治精力的深进夷易近心。■

作者为中国人夷易近大年夜学大众管理学院地盘管理系传授、博士生导师　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)